胡勘平作者简介（胡勘平作者介绍）

【生态文明关键词】之生态文明制度体系

生态文明建设是中国特色社会主义五位一体总体布局的重要组成部分，正在全面贯穿并深深融入经济建设、政治建设、社会建设与文化建设的各方面和全过程。构建生态文明制度体系，对推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局具有重要意义。

党的十九大报告以生态文明制度体系加快形成，主体功能区制度逐步健全，国家公园体制试点积极推进的论述总结了过去五年来生态文明制度体系建设取得的进展。报告提出，深刻领会新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵，必须坚持人与自然和谐共生，实行最严格的生态环境保护制度。报告第九部分以加快生态文明体制改革，建设美丽中国为题，对新时代生态文明建设作了全面的战略部署，强调要改革生态环境监管体制，并提出了一系列目标任务，如加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系等。

生态文明制度体系是在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次完整提出的。《决定》阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。其中提到的生态文明制度体系，主要由源头严防、过程严管、后果严惩三大环节、14个方面的制度构成。

在源头严防环节，主要包括以下7个方面的制度：

一健全自然资源资产产权制度。我国自然资源资产分别为全民所有和集体所有，但目前没有把每一寸国土空间的自然资源资产的所有权确定清楚，没有清晰界定国土范围内所有国土空间、各类自然资源的所有者，没有划清国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种权益的边界。要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。健全国家自然资源资产管理体制。随着自然资源越来越短缺和生态环境遭到破坏，自然资源的资产属性越来越明显。健全国家自然资源资产管理体制，就是要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的思路，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权，对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途进行统一监管，享有所有者权益，实现权利、义务、责任相统一。

——完善自然资源监管体制。我国实行对土地、水资源、海洋资源、林业资源分类进行管理的体制，很容易顾此失彼。必须完善自然资源监管体制，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督，统一行使全国960多万平方公里陆地国土空间和所有海域国土空间的用途管制职责，对各类自然生态空间进行统一的用途管制制度，对山水林田湖进行统一的系统性修复。

—坚定不移实施主体功能区制度。这是从大尺度空间范围确定各地区的主体功能定位的一种制度安排，是国土空间开发的依据、区域政策制定实施的基础单元、空间规划的重要基础、国家管理国土空间开发的统一平台，是建设美丽中国的一项基础性制度。各地区必须严格按照主体功能区定位推动发展，加紧编制完成省级主体功能区规划，健全财政、产业、投资等的政策和政绩考核体系，对限制开发区域和生态脆弱的扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

一建立空间规划体系。要改革规划体制，形成全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系。在国家层面，要理清主体功能区规划、城乡规划、土地规划、生态环境保护等规划之间的功能定位，在市县层面，要根据主体功能定位，划定生产空间、生活空间、生态空间的开发管制界限，明确居住区、工业区、城市建成区、农村居民点、基本农田以及林地、水面、湿地等生态空间的边界，清清楚楚、明明白白，使用途管制有规可依。

——落实用途管制。我国已建立严格的耕地用途管制，但对国土范围内的一些水域、林地、海域、滩涂等生态空间还没有完全建立用途管制，致使一些地方用光占地指标后，就转向开发山地、林地、湿地湖泊等。要按照山水林田湖是一个生命共同体的原则，建立覆盖全部国土空间的用途管制制度，不仅对耕地要实行严格的用途管制，对天然草地、林地、河流、湖泊湿地、海面、滩涂等生态空间也要实行用途管制，严格控制转为建设用地，确保全国生态空间面积不减少。

——建立国家公园体制。这是对自然价值较高的国土空间实行的开发保护管理制度。我国对各种有代表性的自然生态系统、珍稀危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，已经建立了比较全面的开发保护管理制度，但因为监管分割、规则不一、资金分散、效率低下，较为普遍地存在着保护地碎片化现象。要通过建立国家公园体制，对这种碎片化的自然保护地进行整合调整。在过程严管环节，主要包括以下5个方面的制度：——实行资源有偿使用制度。我国资源及其产品的价格总体上偏低，所付费用太少，没有体现资源稀缺状况和开发中对生态环境的损害，必须加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。要通过税收杠杆抑制不合理需求。当代的价格机制难以充分体现自然资源的后代价值，当代人不肯为后代人埋单，必须通过带有强制性的税收机制提高资源开发使用成本，促进节约。要正税清费，实行费改税，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。

——实行生态补偿制度。生态产品具有公共性、外部性，不易分隔、不易分清受益者，中央政府和省级政府应该代表较大范围的生态产品受益人通过均衡性财政转移支付方式购买生态产品，这就是生态补偿。所以，要完善对重点生态功能区的生态补偿机制。具时：对生态产品受益十分明确的，要按照谁受益、谁补偿原则，推动地区间建立横向生公补偿制度。

——建立资源环境承截能力监测预警机制。根据各地区自然条件确定一个资源环境承载能力的红钱。当开发接近这一红线时，提出警告警示，对超载的，实行限制性措施，两止过度开发后造成不可逆的严重后果。一完善污染物排放许可制。排污许可制的核心是排污者必须持证排污、按证排污，实行这一制度，有利于将国家环境保护的法律法规、总量减排责任、环保技术规范等落到实处，有利于环保执法部门依法监管，有利于整合现在过于复杂的环保制度。要加快立法进程，尽快在全国范围建立统一公平、覆盖主要污染物的污染物排放许可制。

——实行企事业单位污染物排放总量控制制度。总量控制包括目标总量控制和环境容量总量控制。实行企事业单位污染物排放总量控制制度，就是要逐步将现行以行政区为单元层层分解最后才落实到企业，以及仅适用于特定区域和特定污染物的总量控制办法，改变为更加规范、更加公平、以企事业单位为单元、覆盖主要污染物的总量控制制度。

在后果严惩环节，主要包括责任追究和损害赔偿两个方面的制度：一是建立生态环境损害责任终身追究制。对于只为任期内经济高增长而不顾资源环境状况盲目开发，造成了生态环境损害的领导干部，要终身追究责任。要探索编制自然资源资产负债表，对一个地区的水资源、环境状况、林地、开发强度等进行综合评价，在领导干部离任时，对自然资源进行审计，若经济发展很快，但生态环境损害很大，就要对领导干部进行责任追究。二是实行损害赔偿制度。对在国土空间开发和经济发展中违反法律规定、违背空间规划、违反污染物排放许可和总量控制的企业和个人要严惩重罚，加大违法违规成本。要对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，让违法者掏出足额的真金白银，对造成严重后果的，要依法追究刑事责任。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在解读十九大报告关于生态文明制度体系建设进展和成效时指出，目前我国生态文明制度体系加快形成，自然资源资产产权制度改革积极推进，国土空间开发保护制度日益加强，空间规划体系改革试点全面启动，资源总量管理和全面节约制度不断强化，资源有偿使用和生态补偿制度持续推进，环境治理体系改革力度加大，环境治理和生态保护市场体系加快构建，生态文明绩效评价考核和责体造充制度基本建立。

信息来源：中国林业出版社2018年出版的《生态文明关键词》（主编：黎祖交 本条作者：胡勘平 编辑 吕子乔）